从城市运营看城市改造

城市发展过程实际上是城市问题不断产生并得以解决的过程，而城市问题的解决离不开城市的改造。根据产生层面的不同，城市问题可以分为两种：一种是由于社会经济的城市化而带来问题，如“过度城市化”、“滞后城市化”带来的问题以及我们通常所说的“城市病”等，这很大程度属于宏观层面的问题；另一种是由于单个城市的衰退而引出的问题，典型的如城市的物质老化、结构衰退或功能衰退导致的问题，这类问题很大程度上可以归入微观层面。针对这两种城市问题，如果把城市改造定义为两种，即广义的城市改造和狭义的城市改造，前者涵盖宏观性与微观性的城市问题的解决，后者主要针对微观性的城市问题。当然，这种划分只是为了理论研究的方便，现实中的城市问题显然是浑然一体而不分彼此的。

旧城改造为契机，推进城市土地资源的优化配置

近年来，我国许多城市纷纷推出了自己的城市化和现代化的日程表，以此为背景，无论是历史较短的新兴城市，还是具有几千年历史的古都，旧城改造工作都在如火如荼地进行之中。目前，社会各界对旧城改造的进程及模式等问题展开了广泛的讨论，不少意见甚至针锋相对。积极而有效的旧城改造工作有利于推动城市土地资源的优化配置，同时，城市土地资源的优化配置对于实现旧城改造的根本目标也具有重要意义。

1.必然要求：城市土地集约化利用

 我国持续的经济增长以及与之相随的城市化进程，既是一个将固化在农村土地上的劳动力释放出来，农村分散的人口、劳动力长期不断地向城市转移的过程，又是一个社会福利全面增进，城市居民生活质量不断提高的过程。事实上，城市化不但意味着各种经济要素向城市聚集，从而为人类创造出最主要的物质财富，更包含着要不断提高城市人口的物质文化生活水平的深层次含义。其中包括城市居民对住房条件、居住环境、文化娱乐、交通条件、城市基础设施建设等等的多方位要求。人们这种对较高精神、物质享受的追求，需要占用大量的土地，致使对城市土地的需求程度不断增大，城市土地供给面临巨大压力。
    城市土地是农村土地发展而来的，但是，把农村土地转化为城市土地并不是增加城市土地供给的唯一途径。特别是在我国人多地少，土地资源稀缺性特征显著的情况下，我们无法忽视城市面积的绝对扩张与保护土地资源这一土地利用根本原则之间客观存在的矛盾。水资源短缺、土地沙漠化等等环境因素的恶化对经济增长与社会发展造成的负面影响已清晰地显示出来，同时也警告我们不能以损害人类未来发展权为代价来片面追求现期的经济增长，而应当以审慎的态度来确定城市化的步伐，合理控制城市用地规模及其扩张速度。
    然而，我国近几年来城市土地利用的实际情况并不乐观，包括一场非理性的圈地运动在内的各类土地违规行为，不仅使闲置土地大量增加，造成土地资源的严重浪费，同时还危及到保护耕地的基本国策，造成粮食产量的大幅度下降。此外，有些地方征地补偿安置不到位，失地农民生产、生活没有保障等问题突出，也容易引发新的社会矛盾。因此，我们应当强调集约使用城市土地，即将重点放在增加城市土地有效供给，而不是土地供给的绝对数量的增长。
    与此同时，从土地管理的政策层面来看，尽管我国经济总体上正在向着宏观调控的预期目标发展，但是在城市土地利用中一些问题和矛盾仍然突出，国家将继续深入开展土地市场的治理整顿，严格控制城市建设用地总规模。由此不难看出，尽管增加城市土地供给面积与提高城市土地利用效率都能够满足土地需求的日益增加，然而后者不仅增加土地的有效供给，而且更能体现科学的发展观，并与政府的政策走向相吻合。在此背景下，旧城改造就成为推动城市土地集约化利用的一种现实而有效的选择。

2.制造双赢：旧城改造与经营土地

旧城改造从表面上看似乎就是“拆、改、留”，实际上却是一项涉及面很广并且具有长期性和复杂性的工作。当然，我们并不否认“拆、改、留”是进行旧城改造的基本手段，但是，透过目前城市大兴土木的轰轰烈烈的表象，我们还应当认识到旧城改造所具有的更深层次的意义。如前所述，旧城改造是实现经营城市和经营土地目标的必然选择，而与此同时，经营土地则既提高城市土地资源的配置效率，又为旧城改造的顺利实施奠定物质基础。由于城市土地是最重要的国有资产，因此，经营土地是经营城市的关键因素。政府通过对城市土地的合理经营，为城市经济的可持续发展构筑一个良好的整体环境，同时使土地资源实现最大化的资产价值。如果将这看作是对经营城市、经营土地过程中土地资产与城市持续发展如何达到最佳融合的一种描述，那么旧城改造就在其中扮演着重要的角色。
    由于我国建国以来包括改革开放以后进行的城市建设，缺乏科学的规划、先进的设计和高效的管理，城市整体发展水平始终不尽如人意，特别是很多城市的老城区都存在“脏、乱、差” 问题， 以及越来越大的交通、环境压力。这一方面与不断提高人民群众的物质文化生活水平的奋斗目标背道而驰，一方面也不利于城市整体形象的提升及城市竞争力的增强。因此，旧城改造是一项势在必行的工作。
    以经营城市的目标而言，主要涉及三个方面：一是提高城市资源的价值；二是提高城市竞争力；三是在人口、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。而旧城改造则是实现以上目标的主要手段之一。旧城改造的顺利实施能够优化城市土地资源配置，提升城市土地资产的整体价值，而土地升值又能为旧城改造提供巨大的资金支持。世界上无论是发达国家还是发展中国家的城市，其基础设施的建设资金大部分来自于城市的土地，政府通过出让城市建设用地得到的土地收益来增加基础设施建设项目的资金来源。
    需要指出的是，要以旧城改造来推动城市土地资源的优化配置，并为城市的发展提供持续不断的资金来源，就必须以科学的发展观和以人为本的思想为前提和指南来开展旧城改造工作，同时加强对城市土地的有效管理，要严格依据城市土地利用的总体规划来实现城市土地的合理利用。

3.改造思路：以人为本，避免短视

由此可见，旧城改造与城市土地资源的优化配置之间客观存在着相互推进的辩证关系。但是，这种良性互动关系并非必然，旧城改造是否能够使城市土地资产增值，其关键在于旧城改造的模式和道路的选择。笔者认为，以旧城改造为契机，推进城市土地资源的优化配置，应当对以下五个方面的问题引起足够的重视：

3.1 旧城改造工作一定要具有前瞻性的眼光

旧城改造工程浩大，更直接关系到广大城市居民的切身利益，因此，城市更新的问题，往往并不是简单的物质形态的更新，还会引发其后社会经济的全面重构等一系列问题。因此旧城改造必须兼具前瞻性和科学性，至少做到一、二十年都不落后，以适应城市发展的需要。具体地说，应当高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境设计和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。如对交通条件、停车场面积等有关标准要严格控制；对重要街道和路段临街建筑的容积率要严格控制；确保临街及街心花园绿地面积；有关电、水等管网及垃圾处理等设施的建设要一步到位等，要避免低水平的简单重复。总之，我们应当认识到，旧城改造不仅仅是为了改善目前城市居民的生活条件，更重要的是要为今后城市的长远发展预留足够空间，这既是实现城市经济可持续发展的要求，也是通过优化城市土地的经济地理区位从而确保城市土地资产不断增值的必要条件。
    在旧城改造的设计思路上，上海市的经验值得借鉴。他们采用“总体规划、分步实施、分期施工、分批回搬”的措施，而且“管理提前介入、服务同步到位、物业管理规范”，通过一系列的改造和建设，形成整片新的住宅小区，包括优雅的新式里弄、舒适的住宅公寓和豪华的花园住宅，构成多层次的住宅群落，极大地改善了旧城区的居住环境和居住条件。3.2 旧城改造必须充分体现政府管理能力不断增强
    在旧城改造中政府是否能够进行科学有效的管理也是一个十分重要的问题。因为旧城改造的成败不仅是规划与建设能力的集中体现，同时也体现着一个城市政府的管理水平和管理能力。在今夏的暴雨季节中，包括北京、上海、广州、成都在内的许多城市出现大面积的积水问题，其中既有规划的缺陷，也有政府管理的缺失因素。旧城改造在使城市面貌日新月异的同时，也对政府的管理能力提出了更高要求。土地区位可以优化，也可以劣化，政府管理的缺位会在很大程度上影响到旧城改造所引致的土地区位的优化。土地资源的市场化配置是实现城市土地集约利用的根本前提，但是我们始终不能忽视政府对土地资源利用的有效引导和科学管理。

3.3 旧城改造要与城市整体布局和产业结构的调整相结合

要实现旧城改造与土地资源优化配置之间的良性互动，还必须将旧城改造与城市产业结构的调整结合起来，以不断优化城市整体布局为前提，持续提升城市土地资产价值。为实现城市土地资源的优化配置，显化土地资产价值，目前各地都在推进企业退出老城区的工作，即所谓“腾笼换鸟”，这是影响土地区位选择的聚集因素和分散因素发挥作用的客观必然。在此过程中，应当注意以下几个问题：① 企业搬迁后空出的城市土地，应当在总体规划指导下，高起点地进行开发建设活动，同时避免出现国有土地资产大量流失的问题，使显化的土地资产价值能够切实地投入到老城区的改造工作中；② 企业的搬迁应当与城市产业结构的调整及升级工作同时进行，淘汰一批高耗能、高污染的企业，大力推动高新技术产业的发展，引导产业区域合理布局和协调发展，在寻找新的经济增长点的同时，改善城市环境，这将对城市土地资源的优化配置产生长远的影响 ③ 企业搬迁要根据企业的生产特点合理布局，做好新工业区的规划和建设工作， 同时不断强化环保意识，空气清新，环境秀美的工业新区有助于增强城市的竞争力和吸引力。
    同时，我们应当进一步拓宽视野，将旧城改造工作与新区建设有机结合起来，与城市的科学合理布局结合起来，通过城市的延伸来减轻旧城的超载负荷，旧城改造和保护的工作才能够更容易、更健康地施行。为了全面提升城市土地资产价值，我们一方面要切实做好旧城改造工作，一方面要加强城市新区的规划和建设工作，同时加快交通等基础设施的延伸和扩展工作，使新区成为适宜创业发展和居住生活的现代化新兴城区。当然，为了保护十分珍贵的耕地资源，新区建设应当从前期论证开始就始终保持谨慎的态度。事实上，新区建设是在一张白纸上描绘宏伟的蓝图，最先进的理念、最前沿的技术将能够极大地提高土地利用的集约化程度。

3.4 旧城改造应充分重视传统文化的保持及振兴

在旧城改造过程中，要遵守旧城保护的要求，延续城市整体特色，而不应该一味提高建筑高度和强度，对旧城传统风貌造成无法挽回的破坏。风景名胜区域的设计，既要与整体规划相一致，又要突出个性和品位，使之成为一个独特的人文景观。在现代化的背景下，在全球化的浪潮中，保持自己的历史、文化和传统，这不仅是一个人文层面的概念，同时也具有很强的经济意义。
    以成都市三大文化片区的改造为例，宽窄巷子片区、文殊院片区、大慈寺片区都是以实施保护性改造为主，这不仅体现了对历史和传统文化的尊重，也有助于形成自己独有的城市精神和城市气质，同时随着保护性改造工作的进行，三大文化片区周边土地价值增值将成为不争的事实。在旧城改造中，我们不但要注意历史文化的保护，而且还应当避免大规模地拆旧建新对旧城风貌可能造成的严重破坏，特别是对于历史悠久的城市而言，要注意对地方特色建筑形式的保护和发扬。经济全球化并非意味着文化的一体化，独具个性、风格和魅力的城市将具有更大的吸引力和发展潜力，以此为前提，土地价值的不断提升将水到渠成。

3.5 旧城改造要充分体现人文关怀

老城区地处城市核心区，地理位置优越，寸土寸金。因此，将这些拆迁空出的核心地段重新开发，从而使政府获得数目可观的土地出让金成为一种常见的做法。在这种拆迁方式中，使经济效益较低的居住用地提升为更具有市场回报的商业用地。以北京为例，一大批四合院区被拆除，兴建高密度的住宅楼，还有大部分土地被办公、商业等高强度开发取代。2000年开始，北京拆除危旧简易楼后兴建新经济适用房，同样增加了老城区的居住密度，最终使得北京旧城在交通、环境等方面的问题不断恶化可以操作的土地资源基本耗尽。
    以此为鉴，旧城改造道路的选择不能够单纯以眼前的经济利益为导向，城市政府应当拿出更大的气魄来，拆房建绿。广州市就在老城区划出 l5 块地，拆迁之后全面建设绿地，并且在地下建停车场，而不再兴建新的住宅项目。这既体现了政府对城市居民充分的人文关怀，实际上还包含着长远的经济利益。以发展的眼光来看，这样的做法才是在真正意义上实现了土地资源的优化配置。
    我们不应当仅仅将土地资源的优化配置这一范畴定义在纯经济利益的层面上，充分考虑城市居民的生存与发展权力，充分考虑传统文化的发扬和现代城市精神的构筑，充分考虑国家经济社会文化的可持续协调发展，旧城改造和城市土地资源优化配置将会有更多的选择和更多样的运作模式。